Zulassung von Medizinprodukten in China – Anleitung zur Klassifizierung und Registrierung

China stellt für Medizinprodukte aus Deutschland einen vielversprechenden Markt dar. Der Weg zu einer Zulassung ist jedoch lang und erfordert neben viel Zeit für die richtige Vorbereitung auch ein angemessenes Budget. Im Folgenden erklärt der erfahrene Experte Stefan Fischer von Cisema sehr detailliert die Zulassung von Medizinprodukten in China – Anleitung für die Klassifizierung, Registrierung und Kontrolle.

Einordnung anhand der Produktkategorie oder Klassifizierungsanfrage

Vor der Registrierung von Medizinprodukten und In-Vito Diagnostik (IVD) in China sollte eine Klassifizierung gemäß Medical Device Classification Catalog, dessen aktuelle Version am 31. August 2017 von der China Food and Drug Administration (CFDA) veröffentlicht wurde, erfolgen.  Der Katalog ist ausführlich mit vielen anschaulichen Beispielen versehen. Wenn die Einordnung des Geräts anhand der 22 vorgegebenen Produktkategorien nicht vorgenommen werden kann, ist nach den Rules for Medical Device Classification vorzugehen. Wenn auch das zu keinem eindeutigen Ergebnis führt, besteht die Möglichkeit einer Klassifizierungsanfrage bei der National Medical Products Administration (NMPA vormals China Food and Drug Administration, CFDA).

Antrag zur Klassifizierung und Einstufung in eine Risikoklasse

Im Antrag müssen potentielle Risiken, spezifische Merkmale und Verwendung des Geräts beschrieben sein. Gemeinsam mit dem Antrag sollte der Hersteller eine detaillierte Funktionsbeschreibung und einen Beleg der Klassifizierung des Gerätes im Heimatland einreichen. Für die Bearbeitung dieses Antrags sind mehrere Monate einzuplanen. In China gelten die drei Risikoklassen I, II und III für Medizinprodukte und IVD. Die europäische Einordnung in jeweils vier Risikoklassen I, IIa, IIb und III für Medizinprodukte und A – D für IVD kann lediglich als Anhaltspunkt dienen. Generell kommt es in China eher zu einer Einstufung in eine höhere Risikoklasse.

Für Produkte in den Risikoklassen II oder III erfolgt als nächster Schritt die Erstellung der Product Technical Requirements (PRT, früher Registration Standard), die die Voraussetzung für die Typtests darstellen. Aktive Medizingeräte müssen in China elektrische Sicherheits- und Electromagnetic Compatibility Tests (EMC) absolvieren. China verfügt über ein eigenständiges Normungswesen, das sich zwar an der europäischen Standardisierung orientiert aber der immer um einige Jahre hinterherhinkt. Chinesische Pflichtstandards werden GuoBiao (GB) genannt, was wörtlich übersetzt so viel heißt wie Nationaler Standard. Die chinesischen Industriestandards für Medizintechnik werden als YY-Standards bezeichnet. Die Prüfnorm für die elektrische Sicherheit heißt GB 9706.1-2007. Diese basieren auf dem veralteten IEC 60601-1: 1988, 2005, 2012. GB und IEC sind hier äquivalent also nicht gänzlich gleich. Der Teststandard für die EMC in China lautet YY 0505-2012 und ist identisch zum veralteten IEC 60601-1-2: 2004. Nur im Bereich Biokompatibilitätstests für Geräte mit Körperkontakt zum Patienten besteht die Möglichkeit einer Anerkennung von Testberichten aus dem Ausland. Der chinesische Standard für Biokompatibilitätstests ist GB/T 16886.1-2011. Dieser ist identisch zum ISO 10993-1:2009. Neben einem Testbericht nach ISO 10993-1:2009, der von einem Testlabor gemäß Good Labortory Practices (GLP) ausgestellt worden ist, muss der Antragsteller zudem belegen, dass er die aktuellen Anforderungen der NMPA für Biokompatibilität erfüllt.

Wichtigkeit von Testberichten und klinischen Studien in China

Ein wichtiger Bestandteil des Antragsdossiers sind die Testberichte. Die gilt auch für das Filing von Klasse I Medizinprodukten und IVD. Hier werden generell sehr einfache Prüfberichte der Hersteller anerkannt.  Kernstück des Antrags ist der Clinical Evaluation Report (CER). Ob für den CER eine klinische Studie in China erforderlich ist, lässt sich anhand verschiedener Ausschlusskriterien bestimmen. Die NMPA hat mehrere Listen von Medizinprodukten der Klassen II und III veröffentlicht, die bei der Registrierung keine Clinical Trials in China benötigen. Diese Exception List liegt bei Medizintechnik bereits in der dritten und bei IVD in der zweiten erweiterten Fassung vor. Sie umfasst 1.056 Klasse II und 192 Klasse III Produkte, für die ein stark vereinfachter CER bei der Beantragung ausreichend ist. Für die Notifizierung von Medizinprodukten der Klasse I ist sogar nur eine einfache klinische Bewertung ausreichend. Seit 2018 können auch klinische Daten, die in einer klinischen Studie außerhalb Chinas erhoben worden sind, für die Erstellung des CER verwendet werden, wenn sie den chinesischen Regularien entsprechen. Sollten derartige Daten nicht vorliegen, besteht noch die Möglichkeit, ein in China zugelassenes Predicate Device ausfindig zu machen, um dessen klinische Daten für die Erstellung eines CER zu verwenden. Allerdings muss der Antragsteller auf legale Weise an die Informationen gelangt sein. Nur wenn diese drei Ansätze nicht zum Ziel führen, ist bislang eine Klinische Studie für die Produktregistrierung unvermeidbar. Aktuelle zeichnet sich eine weitere Alternative zur klinischen Studie in China ab, denn am 13.12.2019 hat die NMPA einen Entwurf zur Verwendung von Real-World Data für die Erstellung eines CER, The Technical Guidelines for the Application of Real-World Data in Clinical Evaluation of Medical Devices, veröffentlicht.

Herausforderung durch technische Überprüfung der Lebensdauer

Eine neue Herausforderung für die Registrierung von aktiven Medizinprodukten stellen die am 14.05.2019 aktualisierten Richtlinien für die technische Überprüfung der Lebensdauer (Nr. 23-2019) dar. Im Rahmen der Registrierung von Medizinprodukten müssen Antragsteller die Lebensdauer ihrer Produkte nachweisen. Die Lebensdauer beschreibt den Zeitraum, in dem die sichere Verwendung des Produkts gewährleistet ist.

Produktregistrierung durch ausländische Hersteller mit gesetzlichem Vertreter

Nach den Bestimmungen der NMPA kann ein Antrag auf Registrierung von medizintechnischen Geräten nur durch eine in China ansässige juristische Person erfolgen. Ausländische Hersteller von medizinischen Geräten benötigen für die Produktregistrierung daher einen gesetzlichen Vertreter, den NMPA Legal Agent. Für die Vertretung bei der NMPA muss der Hersteller eine schriftliche Vollmacht ausstellen. Der NMPA Legal Agent spielt eine entscheidende Rolle bei Beantragung, Änderungen und Verlängerung von Zertifikaten sowie beim Import der Geräte in China. Deshalb sollte er sehr sorgfältig ausgewählt werden. Die wichtigsten Entscheidungskriterien dabei sind seine Erfahrung im Umgang mit Regulierungsfragen, den betreffenden Produktstandards und mit den verantwortlichen Behörden sowie seine Loyalität und Integrität.

Drei Optionen für die Auswahl des NMPA Legal Agent in China

Generell bestehen drei Optionen für die Auswahl. 1. Das Tochterunternehmen des Herstellers in China übernimmt die Funktion des Legal Agent. 2. Der Distributor wird als Legal Agent benannt. In diesem Fall muss man sich im Klaren sein, dass der Distributor so an sehr sensible Daten über das Produkt und den Herstellungsprozess gelangt. Außerdem händigt die NMPA dem Rechtsvertreter die Originalzertifikate mit Anhängen – den Product Technical Requirements – aus. Gibt der NMPA Legal Agent diese Originale nicht an den Hersteller weiter, erlangt er damit quasi Exklusivität und der Hersteller macht sich damit weitestgehend von seinem Distributor abhängig. 3. Ein für die NMPA Registrierung verantwortliches Beratungsunternehmen wird als NMPA Legal Agent benannt. Das hat den Vorteil, dass man unabhängig ist und so viele Distributoren nutzen bzw. diese auch wechseln kann, wie man möchte.

Elektronische Verwaltung von Medizinprodukte-Registrierungen

Am 07.05.2019 gab das Center for Medical Device Evaluation (CMDE) die Einführung einer elektronischen Plattform für die Einreichung der Antragsdossiers (http://erps.cmde.org.cn) bekannt. Das System dient zur elektronischen Verwaltung von Medizinprodukte-Registrierungen. Zukünftig sollen alle Dokumente für die NMPA Registrierung über dieses eRPS System eingereicht werden und keine Papierform mehr erforderlich sein.

Seit dem 10.05.2019 ist es deshalb möglich, ein Certificate Authority (CA) Zertifikat für das eRPS System zu beantragen. Das CA Zertifikat ist erforderlich, um sich beim eRPS System anzumelden. Bei importierten Medizinprodukten muss der NMPA Legal Agent im Namen des ausländischen Herstellers ein CA Zertifikat beantragen.

Das Antragsdossier ist vollständig mit allen Begleitdokumenten, wie Testberichten, Zertifikaten, Zeugnissen etc. in Chinesisch einzureichen.

Prüfung der Unterlagen und Ablaufdatum der Zertifikate

Die NMPA prüft die eingereichten Unterlagen innerhalb einer Woche, ob sie den formellen Anforderungen entspricht. Die CMDE benötigt für die technische Beurteilung der Unterlagen in etwa 60 Arbeitstage für Klasse II Produkte und in etwa 90 Arbeitstage für Klasse III Produkte. Nach dieser ersten technischen Beurteilung stellt der Gutachter eine Supplementary Notice aus. Gemäß dieser Mitteilung muss der Hersteller alle ergänzenden Unterlagen innerhalb eines Jahres bereitstellen und bei NMPA einreichen. Dann folgt die abschließende technische Beurteilung, für die in etwa 60 Arbeitstage zu veranschlagen ist. Zur administrativen Genehmigung der Registrierung und zur Ausstellung des Zertifikats benötigt NMPA noch einmal 30 Arbeitstage.

Zertifikate für Medizinprodukte der Klassen II und III sind fünf Jahre gültig. Die Verlängerung des Zertifikats muss mindestens 6 Monate vor dem Ablaufdatum beantragt werden. Bei Klasse I Produkten gibt es kein Ablaufdatum des Zertifikats.

Anforderungen an die lokalen Rechtsvertreter ausländischer Hersteller

Um die Produktqualität im Bereich Lifescience sicherzustellen, erwartet die NMPA bei ausländischen Herstellern eine proaktive Mitarbeit der lokalen Rechtsvertreter. Die NMPA veröffentlichte am 3. August 2018 eine Richtlinie zu den Zuständigkeiten – Guideline for Imported Medical Device Legal Agent. Dazu zählen die Unterstützung des Herstellers bei der Zulassung seiner Produkte und eine vorschriftsmäßige chinesische Gebrauchsanweisung. Ab 1. Januar 2019 ist der Chinesische Firmenname für alle importierten Medizinprodukte der Klasse II und III in der Chinesischen Gebrauchsanweisung und auf dem Chinesischen Etikett zu führen, der wiederum auch mit dem NMPA Zertifikat übereinstimmen muss. Diese Anforderung ist exemplarisch dafür, wie wichtig ein gut informierter, proaktiver und kooperativer NMPA Legal Agent für die zeitnahe Umsetzung der aktuellen Vorschriften in China ist.

Überwachung und Meldung von Adverse Events

Weitere Verantwortlichkeiten des gesetzlichen Vertreters umfassen die Überwachung und Meldung von unerwünschten Ereignissen (Adverse Events) in China sowie deren Rückmeldung an die Aufsichtsbehörden und die Unterstützung der Aufsichtsbehörden bei der Qualitätsprüfung. Hierzu hat die NMPA am 31. August 2018 den Erlass Nr. 1 über die Meldung von unerwünschten Ereignissen für Medizinprodukte veröffentlicht. Dort wird verfügt, dass unerwünschte Ereignisse in Übersee an die NMPA gemeldet werden müssen und der Bericht darüber vom lokalen Rechtsvertreter in China erstellt werden muss. Mit dieser Vorschrift wird die Verantwortung für die Kontrolle, das proaktive Monitoring und die Information über Qualitätsprobleme gleichermaßen auf den Hersteller und den NMPA Legal Agent übertragen. Das System soll eine Verbesserung des Risikomanagements von Medizinprodukten nach der Vermarktung bewirken. Es zielt auf die Überwachung, Bewertung und Behebung von unerwünschten Ereignissen dieser Produktgruppe ab. Der NMPA Legal Agent spielt darin eine weitaus wichtigere Rolle als zuvor. Als lokaler Rechtsvertreter ist er dafür verantwortlich, dass die Anforderungen nach dem Inverkehrbringen erfüllt werden, ohne dass der Hersteller ein eigenes Büro in China errichten muss.

Regularien für den Rückruf von defekten Importgütern

Zum Thema Adverse Events hat die State Administration of Market Regulation (SAMR) am 30. Oktober 2018 zusammen mit der Zollverwaltung, General Administration of Customs of China (GACC), eine gemeinsame Erklärung veröffentlicht, in der eine engere Kooperation beim Rückruf von defekten Importgütern bekanntgegeben wurde. Mit dieser Reform ist die SAMR für Produktrückrufe in China hauptverantwortlich und der Fokus wird verstärkt auf Lifescience Artikel und Lebensmittel, also Medizinprodukte, Medikamente und Kosmetika sowie Health Food und Säuglingsmilchnahrung gelegt. Die GACC setzt die SAMR über Produkte in Kenntnis, die bei der Zollinspektion als defekt identifiziert worden sind. Die SAMR informiert die GACC wiederum über Zuwiderhandlungen bei Rückrufen, damit die GACC Schritte gegenüber den betroffenen Firmen einleiten kann. Zudem können sich Hersteller und Konsumenten über Rückrufe auf der Internet-Seite der SAMR informieren. Auch die WeChat-Messenger-Dienste von SAMR und GACC veröffentlichen regelmäßig Informationen zu Rückrufen.

Produktsicherheitskontrolle durch Werksinspektionen bei Herstellern im Ausland

Eine weitere Verstärkung der Produktsicherheitskontrolle stellt die am 28. Dezember 2018 verabschiedete Verordnung für die Verwaltung von Medizinprodukten und Medikamenten im Ausland dar. In dieser Vorschrift wird geregelt, dass die NMPA zukünftig auch Werksinspektionen bei Herstellern in anderen Ländern durchführen soll, um die Sicherheit und Wirksamkeit von importierten Medizinprodukten und Medikamenten zu gewährleisten. Es wird dabei keine flächendeckende Überprüfung aller Hersteller angestrebt, sondern auf Basis von Risikoeinschätzungen nach dem Stichprobenverfahren vorgegangen. Bislang wurden überwiegend Chinesische Hersteller regelmäßig inspiziert. Im Januar und März 2019 wurden bereits 24 ausländische Unternehmen, unter denen sich auch deutsche Firmen befanden, an ihren Produktionsstandorten überprüft. In allen Fällen wurden Mängel festgestellt. Die jeweiligen Probleme können online bei NMPA eingesehen werden. Für die Korrekturmaßnehmen stehen den Herstellern dann 50 Arbeitstage zur Verfügung.

Einführung des UDI-Systems für Medizinprodukte in China

Die NMPA hat am 23.08.2019 die Einführung des UDI-Systems (Unique Device Identification) für Medizinprodukte in China angekündigt. Die Umsetzung soll Schritt für Schritt für bestimmte Produktchargen erfolgen. Der erste Produktkatalog enthält Hochrisikoprodukte wir Katheder und Herzschrittmacher. Für diese Produkte tritt die neue UDI-Regel am 01.10.2020 in Kraft. Bisher wurden vier wichtige Dokumente zu UDI veröffentlicht (NMPA Announcement on Issuing the Rule of UDI System for Medical Devices, Rule for UDI System of Medical Devices in China, YY/T 1630-2018 Fundamental Requirements for the UDI, NMPA UDI Interpretation Rule). Ausländische Hersteller von Medizinprodukten sollten die folgenden Schritte durchlaufen:

1. Erstellung eines DI-Codes (Device Identification) anhand des UDI-Code-Standards der chinesischen Zulassungsbehörde ANCC (Article Numbering Center of China) und Bestimmung der PI-Code-Struktur (Production Identification).
2. Ab dem 01. Oktober 2019 muss der Antragsteller bei Anträgen auf Zulassung von Medizinprodukten – wie Neuzulassungen, erneute Zulassung und Änderung der Zulassung von Medizinprodukten – den entsprechenden DI-Code bei der NMPA einreichen.
3. Auswahl eines geeigneten Datenträgers – wie Barcode, QR Code oder RFID-Code – gemäß Standard von ANCC und Anbringen auf dem Produkt oder auf der Verpackung.
4. Upload des DI-Codes und der zugehörigen Informationen auf die UDI-Datenbank für Medizinprodukte bevor Sie das Produkt nach China importiert wird. Wichtig – diese UDI-Datenbank wurde von der NMPA noch nicht zur Verfügung gestellt.
5. Wenn sich der DI-Code und die zugehörigen Informationen ändern, muss der Antragsteller die Informationen in der UDI-Datenbank aktualisieren.

Fazit – ein langer Weg nach China, der sich lohnen kann

Für die Zulassung von Medizinprodukten in China und den Einstieg in den chinesischen Markt sind hohe regulatorische Anforderungen zu überwinden. Aus diesem Grund sollten dafür ausreichend Zeit und ein angemessenes Budget eingeplant werden. Wenn die erforderlichen Tests erfolgreich durchlaufen und ein solides Antragsdossier erstellt sind, steht der Weg in diesen sehr erfolgsversprechenden Markt frei.

Über den Autor

Stefan Fischer
Cisema (Hong Kong) Limited
fischer@cisema.com
www.cisema.com

Mehr zum Thema:

Medizin-Tourismus aus China: Gesundheits-Check-up mit Shopping-Belohnung

Industrie 4.0 und „Made in China 2025“ – Überblick und Perspektiven

Heißes Wasser – über das Lieblingsgetränk und Allheilmittel der Chinesen

Chinesische Investoren finden: aktuelle Trends und praktische Empfehlungen

Artikelbild: Natanael Melchor@Unsplash / Rechte